Il testo pubblicato è edito nel 1865, agli albori della fondazione dell'unità d'Italia. In questo periodo, il regime costituzionale posto in essere dallo Statuto albertino non configurava un ordinamento parlamentare: esso aveva al suo centro il monarca, che governava attraverso i suoi ministri, i quali dunque non derivavano il loro potere dalla fiducia parlamentare.
Sul piano dell'ordinamento politico e amministrativo, caratterizzato dal potere della destra liberale, la legislazione amministrativa dello Stato italiano, varata nel periodo 1859-1865, consolidò, in modo definitivo, un ordinamento di tipo accentrato, tanto nel governo, negli organi centrali e periferici dell'amministrazione statale, attiva, consultiva e di controllo, quanto nell'amministrazione locale, tale da limitarne rigidamente l'autonomia.
La stessa organizzazione interna dei ministeri rispecchiava questa impostazione accentrata: la responsabilità dell'esecuzione e della direzione degli atti era affidata a una sola persona, il ministro, che era al vertice di un ordinamento gerarchico composto dal segretario generale e dal personale della "divisione" e della "sezione".
Il tema trattato dall'Autore, nella sua esperienza professionale di "capo sezione" alle dipendenze del Ministero dell'Interno, del neo costituito Regno d'Italia, non è privo di argomentazioni giuridiche di rilevante attualità ed interesse.
In una ricostruzione puntuale, questi illustra le linee fondamentali sulle quali si fonda il sistema delle spese per l'amministrazione della Sicurezza Pubblica e per il Servizio segreto, individuando i criteri che presiedono alla definizione delle categorie di spese ordinarie, straordinarie e segrete.
Da un primo approccio al testo è importante rilevare come viene delineato il tema delle spese segrete, le quali pur rientrando in un'unica categoria sono imputabili a distinti fondi di bilancio in relazione alla funzione istituzionale cui si riferiscono.
Così sono segrete alcune spese relative alla funzione della Sicurezza Pubblica, come sono segrete tutte le spese per l'espletamento dell'attività del Servizio segreto, ma ciascuno dei predetti settori risponde rispettivamente ad appositi fondi speciali.
Non meno interesse suscita il testo nella parte in cui l'Autore affronta le problematiche connesse alla giustificazione delle spese segrete.
Nella disamina della normativa che illustra tale tematica è interessante osservare come anche nello Stato italiano di recente costituzione sia stato possibile bilanciare l'utilizzo di forme di controllo sulla gestione delle spese segrete con l'esigenza della necessarietà di poter disporre di appositi fondi per tali spese.

LA
SICUREZZA PUBBLICA
DEL REGNO D'ITALIA


ESPOSTA
nelle sue leggi, nella sua organizzazione
e nei suoi rapporti col diritto pubblico dello Stato
ed internazionale privato


PER L'AVV. CAV.
SALVATORE CORREA
Capo-Sezione al Ministero Interni


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PARTE SECONDA E TERZA - VOL. II.
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FIRENZE - TIPOGRAFIA CAVOUR, VIA CAVOUR, 56.
1865

Cap. II°

Norme speciali per l'amministrazione del capitolo spese pel servizio segreto di pubblica sicurezza.

Questo fondo, su cui spaziano sempre le immaginazioni di non pochi cittadini, e per cui si crede all'onnipotenza del ministro dell'interno, il quale con questo mezzo possiede la chiave della corruzione di tutti i cuori, è stato di ottocento mila lire ed oggi di un milione e dugento mila dopo l'unione delle provincie venete al Regno.
L'amministrazione di esso, per effetto della circolare del marzo 1862, numeri 7123, 5324, è soggetta alle seguenti istruzioni e norme.

Istruzioni sui rendiconti delle spese di sicurezza pubblica.

Per regolare colla dovuta uniformità il modo con cui devono essere prodotti al Ministero i rendiconti trimestrali delle spese di S. P. occorse alle legioni dei carabinieri, il ministero crede bene di tracciare al riguardo le seguenti norme.
Le spese vogliono essere divise in ordinarie, straordinarie e segrete.
Ordinarie devono essere quelle spese continuate che sono autorizzate dal ministero con tratto successivo senza limitazione di tempo. Straordinarie sono quelle che occorrono per le scoperte ed arresti di malfattori (1) , e quelle che si rendono necessarie per la sorveglianza nei luoghi pubblici, sulle persone sospette e sulla morale e salute pubblica. Tali spese voglionsi considerare per straordinarie siccome quelle alle quali devesi solo ricorrere allorchè riesca insufficente l'azione diretta dei carabinieri che fra le altre loro ordinarie incumbenze, hanno pur quella di attendere ai succennati servizi.
Sono parimenti da annoverarsi fra le spese straordinarie in genere tutte quelle spese che siano autorizzate dal ministero in certi determinati casi senza tratto di conseguenza.
Le spese occorrenti pel servizio politico e quelle che s'incontrano per retribuire agenti segreti, entrano nella categoria delle spese segrete.
Siccome poi nel bilancio di questo ministero pel corrente anno venne stanziato apposito fondo per le spese d'ufficio riflettente il servizio di P. S. che possono occorrere ai comandi delle diverse legioni, così sarà da avvertire che tali spese non figurino più nei rendiconti di P. S., dovendosi per esse produrre al Ministero un conto speciale e separato onde possa provvedere al relativo rimborso coi fondi che vi sono destinati espressamente.
I fondi per le spese di P. S. sono somministrati dal ministero a misura del bisogno, ai signori comandanti delle legioni, e questi in fine d'ogni trimestre rendono conto al ministero in conformità dei moduli annessi alla presente, e che saranno fatti a mano, dei fondi ricevuti, delle somme spese e del sopravanzo o della deficienza rimasta allo spirare del trimestre.
Il modulo num. 1 è destinato alla numerazione delle spese classificate ben inteso sotto tre categorie, cioè, ordinarie, straordinarie e segrete.
Il modulo num. 2 serve per la dimostrazione dei fondi ricevuti, dalla quale dedotto l'ammontare delle spese fatte si fa risultare dal sopravanzo o dalla deficienza rimasta allo spirare del trimestre.
Il modulo num. 1 oltre alle spese incontrate direttamente dal comando delle legioni dovrà anche essere riportato sotto la rubrica cui spetta l'ammontare delle spese fatte dalle dipendenti divisioni unendo a corredo i rendiconti parziali di ognuna di queste.
Tutte le spese debbono essere giustificate in uno dei due modi seguenti:
Coll'unire le ricevute originali dei pagamenti fatti per quelle spese per le quali si possa avere una ricevuta;
Coll'indicare il segretariato generale o la direzione generale, la divisione, il numero d'ordine e la data delle note, colle quali sia stata autorizzata una qualche spesa dal ministero, tanto in via continuativa, quanto in determinati casi senza tratto di conseguenza.
Le spese di sorveglianza sui luoghi pubblici, sulle persone sospette e sulla salute e moralità pubblica, dovranno, tuttavolta che esse siano di qualche entità, essere giustificate coll'unire al rendiconto una apposita relazione d'ogni speciale servizio, nella quale si contenga una precisa esposizione dei fatti e delle circostanze che diedero luogo alle spese e dei risultati ottenuti.
A giustificazione delle spese che siansi dovute incontrare per l'arresto dei malfattori, od altre tali operazioni, come pure per le spese segrete dovrannosi citare, indicandone la data ed il numero d'ordine, i rapporti o le relazioni che furono trasmesse al ministero intorno ai servizi cui le spese si riferiscono.
Il ministero, riconosciuti che abbia regolari i rendiconti trasmessigli, farà conoscere ai signori comandanti delle legioni che li ha approvati e rinvierà loro i fondi necessari per le spese del trimestre successivo.
Per le spese diverse di P. S. non contemplate nella presente istruzione, vorranno i signori comandanti di legione continuare ad attenersi alle norme tracciate nell'istruzione del 17 giugno 1861, div. 6.a num. 45061-5878, la quale però cesserà anche di avere effetto in ciò che concerne la provvista degli stampati pei rendiconti delle spese di sicurezza pubblica i quali dovranno per l'avvenire essere estesi in quadri fatti a mano e conformi ai moduli qui annessi.
Coll'attuazione del real decreto 24 gennaio scorso aumentatasi la forza dell'arma dei carabinieri e ripartito il corpo in 14 legioni, ne consegue che la corrispondenza relativa alle spese segrete di pubblica sicurezza, di cancelleria e per la provvista di stampati, in pria da questo ministero esclusivamente tenuta col sig. luogotenente generale comandante il corpo, deve estendersi a tutti indistintamente i signori comandanti di legione ai quali giusta il disposto del 2° alinea dell'articolo 78 del citato real decreto è affidata l'amministrazione dei fondi attribuiti all'arma.
Fattesi impertanto riepilogare le norme e disposizioni di massima sancite sulla materia della pratica e con molta regolarità e precisione sin qui seguite dal prefato sig. comandante generale, il ministero dell'interno le trascrive qui appresso ad opportuna norma e governo dei signori comandanti delle legioni territoriali.
Spese di pubblica sicurezza ordinarie. (2)

......................

Spese straordinarie segrete. (3)

......................

Spese di cancelleria.

Le spese di cancelleria occorrenti agli uffici politici presso caduna legione territoriale sono a carico del ministero dell'interno e per intanto rimborsate a piede di lista in fin di trimestre.

Provvista di fondi.

Li fondi per sopperire alle spese di pubblica sicurezza ordinarie e straordinarie saranno in via di anticipazione direttamente somministrati ai comandanti di legione nella misura richiesta dalle esigenze del servizio. Dessi ne suppediteranno li comandanti dell'arma loro dipendenti nella misura che crederanno necessaria all'andamento del servizio.

Rendiconto trimestrale.

La contabilità delle spese dei fondi sarà sistemata e chiusa trimestralmente ed i relativi conti trasmessi a questo ministero nella prima decadenza del mese immediatamente successivo a quello del trimestre scaduto, divisi in tre categorie distinte, cioè: Spese di pubblica sicurezza ordinarie, straordinarie o segrete e spese di cancelleria.
......................

Spese diverse.

Le spese di trasporto in barca dei carabinieri in servizio, quelle per iscorte dei condannati in vetture o vagoni cellulari, nonché le indennità per scorte ai corrieri, diligenze ec. nulla avendo di comune col bilancio per le spese di pubblica sicurezza ordinarie o straordinarie, dovranno fare oggetto di apposita e separata corrispondenza, e le relative carte giustificative di pagamento essere accompagnate al ministero con apposita nota d'ufficio.
Lo stesso deve intendersi e praticarsi riguardo a tutte quelle altre spese che sebbene per la loro natura si riferiscano al servizio politico, non possono però annoverarsi fra quelle di pubblica sicurezza, segrete, o per sopperire alle quali viene l'arma provvista di appositi anticipati fondi.

Provvista di stampati.

Le stampe occorrenti all'arma pel servizio di pubblica sicurezza descritti nella seguente tabella sono tutti e singoli provvisti dal ministero interni direttamente ai signori comandanti di legione a seconda delle esigenze del servizio e delle richieste che ne faranno in fine di trimestre. Le domande degli stampati della fattispecie per avventura mancanti pello impianto dei nuovi uffici, saranno tosto trasmesse al ministero, che provvederà pel pronto invio onde il servizio non abbia a soffrire ritardo (4) .

Disposizioni di massima pel rendiconto delle spese
di pubblica sicurezza e segrete.

Dalla disamina dei conti delle spese di pubblica sicurezza e segrete dello scorso primo trimestre, trasmesse dai governatori, il ministero ha dovuto riconoscere che molte spese per la natura loro estranee ai detti conti vennero impropriamente poste a carico dei medesimi, ed indebitamente pagate coi fondi anticipati ai singoli uffici politici per provvedere essenzialmente ed esclusivamente alle spese segrete e di pubblica sicurezza propriamente dette, quelle cioè che per la natura loro non possono assimilarsi alle spese di ordinaria amministrazione applicabili alle singole speciali categorie del bilancio.
È inutile qui di accennare le molte irregolarità rilevate ed i non pochi pagamenti impropriamente fatti, dappoichè i medesimi vennero man mano fatti conoscere ai singoli amministratori prima di addivenire all'approvazione delle relative contabilità; nel dubbio però che desse possano in progresso ripetersi, il ministro sottoscritto crede opportuno di richiamare alla memoria dei prefati governatori le disposizioni di massima a più riprese impartite, ed a questo fine vengono a calce della presente letteralmente trascritte.
Persuaso chi scrive che i prefati amministratori, appoggiati alle norme anzidette, terranno mano perché anche in questa parte di servizio si raggiunga quella regolarità e precisione indispensabilmente richiesta pel buon andamento d'ogni amministrazione, li prega inoltre di far uso della chiaroveggenza che li distingue nel disporre dei fondi posti a loro disposizione, ed a veder modo di limitare le spese al puro necessario, acciò il ministero sia in grado di sopperire coll'esiguo fondo accordatogli dal Parlamento nazionale alle molte esigenze del servizio segreto e di pubblica sicurezza di tutto il regno.
Suppeditazione di fondi negli uffici provinciali. I fondi per sopperire alle spese segrete e di pubblica sicurezza sono in principio di trimestre somministrati dal ministro col mezzo di vaglia del Tesoro ai governatori, in quella misura richiesta dalle esigenze del servizio per l'intiera provincia sulla quale hanno giurisdizione.
Suppeditazione di fondi agli uffici di circondario. Agli uffici di circondario le occorrenti suppeditazioni si fanno dagli uffici provinciali, alla vigilanza e risponsabilità dei quali siffatto servizio è esclusivamente affidato.
Rendiconto trimestrale delle spese di pubblica sicurezza degli uffici di circondario. - Appena scaduto il trimestre, gli anzidetti uffici di circondario compilano sollecitamente il rendiconto attivo e passivo dell'amministrazione dei fondi come sovra ricevuti valendosi a tale scopo degli stampati (moduli num. 2 e 3), e corredati i medesimi delle carte contabili giustificative delle spese, li rassegnano all'ufficio governativo della provincia.
Dimostrazione trimestrale della contabilità complessivamente per provincia. Gli uffici di governo dal canto loro, presa disamina dei rendiconti trasmessi dagli intendenti di circondario, fanno compilare ed uniscono agli stessi la tabella delle spese occorse al loro ufficio nel trimestre, redatta egualmente sull'apposito stampato (mod. num. 3); quindi, ripigliate le spese tutte della provincia sull'elenco (mod. num. 1), e preparato il bilancio dimostrativo dell'attivo e passivo, come è indicato alla seconda facciata del detto modulo, inviano nella prima decade l'intiera contabilità al ministero per la revisione ed approvazione.
Distinzione delle spese in due categorie separate. Spese di sicurezza pubblica e spese segrete. In questi rendiconti le spese deggiono, per quanto è possibile, essere tenute distinte in due categorie, vale a dire in spese di pubblica sicurezza propriamente dette, ed in spese segrete.
Spese di pubblica sicurezza. - Nella prima categoria si comprenderanno quelle attinenti al servizio ordinario di pubblica sicurezza, come sarebbero gli abbonamenti autorizzati ai giornali politici, per sorveglianza sugli esercizi pubblici, sui malfattori, sulla morale e salute pubblica, per misure di prevenzione dei delitti, o per l'arresto dei delinquenti e simili. - Nella seconda risulteranno quelle fatte pel servizio politico.
Giustificazione delle spese di pubblica sicurezza e delle spese segrete. - Tanto le une come le altre vogliono essere giustificate colla produzione di documenti che ne comprovino l'effettuazione. Il modo di giustificazione dipende dalla natura stessa delle spese, sicché se per quelli di prima categoria non può esservi, se non di rado, sconvenienza alla loro circostanziata descrizione ed alla produzione di titoli giustificativi del fatto pagamento, per quelle invece di natura segreta o riflettenti ad un servizio di somma delicatezza, potrà in certi casi speciali bastare che si faccia un cenno di esse, menzionando la causa che le produsse, le circostanze sommarie del fatto, l'epoca e lo scopo della spesa.
Il prudente criterio dei signori funzionari governativi saprà apprezzare li casi in cui sia indispensabile ed opportuno di soprassedere della materiale giustificazione di alcune di queste spese.

Dovendosi con queste regole investire dalle autorità politiche e dai carabinieri il fondo di spese segrete e di pubblica sicurezza, e dovendosi render conto al ministero nel modo sopraccennato, non si può la spesa di tal fondo nascondere nel resoconto generale consuntivo che ogni ministero è obbligato, ai sensi dell'articolo 59, decreto 3 novembre 1861 e art. 718 del regolamento generale sulla contabilità dello Stato, approvato con decreto 13 dicembre 1863, di far tenere al ministro delle finanze, il quale alla sua volta è obbligato, a termini degli articoli 60 regio decreto 13 novembre 1861 e 753 citato regolamento, di presentarlo o tenerlo pronto ad ogni richiesta del Parlamento nazionale.
Gli elementi per la contabilità delle spese pel servizio segreto di pubblica sicurezza vengono offerti dai prefetti e dai colonnelli dei carabinieri i quali entro i primi dieci giorni successivi a ciascun trimestre devono rimettere al Ministero un rendiconto delle spese di pubblica sicurezza conforme alle disposizioni e moduli 1, 2 e 3 annessi alla circolare 12 marzo 1862 n. 23 e sotto le avvertenze portate dalle successive circolari 17 novembre 1864 n. 131, 547, 342 41, divis. 8.a sezione 4.a, e 19 luglio 1865 n. 20221 divisione 4.a sezione 4.a.
Sono queste le sole spese che si amministrano dal Ministero interni direzione di pubblica sicurezza che non vanno in controllo presso la Corte dei conti per lo scopo delicato a cui sono dirette, e che sarebbe impossibile raggiungerlo con una certa pubblicità e controllo.
Attesa adunque la esigua somma, e visto come il fondo di dette spese viene amministrato da 68 prefetti e 13 colonnelli oltre i sotto-prefetti e questori e comandanti di divisione e di compagnie dei reali carabinieri, certo che non può lasciare un grosso residuo nelle mani del Ministro per rivolgerlo agli usi di corruzione e di persone, come si suole credere.
Ora che la cifra delle spese segrete è conosciuta come parimenti conosciuto n'è l'uso, i giudizi che si porteranno in avvenire saranno più esatti e più giusti, perché la misura non può essere più l'immaginazione che per sua natura esagera ed ingrandisce, ma i sensi che vedendo l'estensione degli oggetti ci fanno più avvicinare alla realtà delle cose.